Сьюзан Файнстин
Традиционная аргументация в пользу стратегического планирования утверждает, что оно предполагает интеграцию общественных интересов в процесс застройки территории благодаря тому, что нейтрализует эгоизм и координирует различные виды деятельности (Klosterman 2003, p. 93). Подобные рассуждения не раз вызывали критику из-за своей неопределенности (Lucy 2003) — этим недостатком, пожалуй, страдают все нормативы высшего порядка, и здесь он рассматриваться не будет [1]. Вместо этого я рассмотрю то, как нормативы стратегического планирования интерпретирует современная практика городского проектирования. Сначала я обращусь к доминирующему сейчас направлению в теории планирования, которое опирается на общественное участие и совещательность. Далее я сравню его с теорией справедливого города и расскажу подробнее о ней на примере планирования Нью-Йорка, Лондона и Амстердама. В завершение я приведу список критериев для формулирования и оценки планировочных инициатив на уровне города. Я исхожу из убеждения, что социальная справедливость — это то, к чему стремится всякий градостроитель, и не привожу здесь аргументов в пользу верховенства этой цели. Скорее, по примеру Джона Ролза (1971, с. 4), я буду утверждать, что «мы интуитивно убеждены в примате справедливости» и что наши разногласия касаются принципов, которые определяют, что справедливо, а что нет, а не верховенства справедливости (там же, с. 5).
Для преодоления крена в пользу властных социальных групп дискуссии о теории планирования теперь опираются на принципы демократического обсуждения (democratic deliberation). В этом отношении теория планирования перекликается с политической философией, которая проявляет особенный интерес к формам демократии, которые не ограничиваются голосованием и представительским правлением. Этот интерес стал ответом на разочарование в авторитарных проявлениях социализма, и теперь нам кажется важнее конструировать справедливые процессы, чем получать эгалитарный результат. Интерес этот также возник на фоне подъема демократических движений по всему миру, он покоится на убеждении, что в демократическом обществе все должны иметь равные возможности высказывать свое мнение и убеждать окружающих в своей правоте.
Демократическая мысль корнями своими уходит в эгалитаризм. Между тем, хотя в XIX веке критики демократии опасались, что демократические процедуры приведут к изъятию собственности, в капиталистических демократических обществах эгалитарный импульс едва ли становится причиной радикальных выступлений против собственности. Несмотря на то что демократическое государство могут собирать налоги и перераспределять их между гражданами, оно пребывает под воздействием властных иерархий, порожденных капиталистическим контролем экономических ресурсов. Если на них оказать давление, защитники совещательной демократии (deliberative democracy) признают, что она плохо работает в условиях социального и экономического неравенства и что фоновая свобода слова и взаимоуважение необходимы для должного функционирования системы. И все же, странным образом, дискуссии в рамках политической теории и планирования сосредотачиваются на демократических процедурах и не определяют, как эти самые фоновые условия можно обеспечить при рыночном капитализме. Иными словами, дискуссия ведется в исключительно политических, а не политико-экономических терминах. Следовательно, причины напряжения между равенством первичных благ и политическим равенством лежат в области практического, а не логического противоречия: в то время как в теории мобилизованный демос мог бы организовать экономическую редистрибуцию, на практике экономическое неравенство бесконечно производит и воспроизводит властные иерархии, которые делают невозможной подлинную совещательность.
Начиная с 1960-х годов законность герметичного технократического процесса принятия решений градостроительными властями ставится под вопрос; участие горожан в городском планировании получило широкое распространение, а теория планирования обогатилась концепциями совещательной демократии. Рассуждения Джона Стюарта Милля о важности проверки собственных идей путем сравнения является логическим обоснованием необходимости участия в обсуждении городского планирования: «Ум человека способен исправлять свои ошибки через критику и опыт. […] Критика необходима для того, чтобы сделать видным то, что раскрывается опытом». Сторонники коммуникативного планирования подчеркивают особое значение речевого взаимодействия для Милля и считают его основой практики планирования, которая является подходящим инструментом для вовлечения горожан.
Едва ли можно теперь добавить что-то еще к спору сторонников и критиков коммуникативного (или коллаборативного) планирования. Выражаясь кратко, защитники совещательного (в русле теории Юргена Хабермаса) подхода утверждают, что функция планировщика — прислушиваться, в особенности к мнению подчиненных групп граждан. Планировщик, выполняющий роль посредника, должен искать консенсус и признавать разнообразие способов познания, самовыражения (историй, искусства и т.д.) и истины (Forester 1999; Healey 1997; Innes 1995; Hoch 2007) [2]. Противники подобного подхода не выступают против демократии, но заявляют, что это формалистский подход, который не принимает в расчет существующие структурное неравенство и властные иерархии (Fainstein 2000a; Yiftachel 1999; Campbell 2006). Более того, исключительное внимание к процессу не позволяет дать сущностную оценку работе и поэтому не гарантирует справедливого результата (Fainstein 2005a).
В тупик дебаты заводит извечное противостояние между демократией и справедливостью в нынешнем историческом контексте. Даже после обсуждения люди могут принимать решения, которые повредят им самим или угнетенным группам. Как отмечает Марта Нуссбаум (2000, с. 135), «подход, основанный на информированном желании (informed desire), …[зиждется на] представлении о сообществе равных, не скованных властью или авторитетом, чье осознание собственного положения в общественной иерархии не вызывает у них зависти или страха по отношению к окружающим». Иными словами, истинная демократическая совещательность требует предшествующего равноправия. Концепция ложного сознания Маркса, согласно которой социальное неравенство структурирует человеческое восприятие, и описание гегемонии по Грамши вступают в игру даже там, где люди вольны свободно выражать свои мысли [3]. Исходное представление о том, что городские планировщики могут стоять над политической схваткой и принимать решения, основываясь на абстрактных формулировках общественного интереса, выросло из мнения, что граждане будут руководствоваться при выборе политики исключительно краткосрочными эгоистичными соображениями, а не долгосрочным вкладом в общее благо. Подобная точка зрения создает плодотворную почву для укоренения авторитарных форм правления и поощрения интересов правящих элит. И всё же ею не стоит пренебрегать. Обычные граждане, так же как и элиты, могут действовать в собственных корыстных интересах, как показывает преобладание принципа «Только не на моем заднем дворе!» в ситуациях общественного участия.
Призывы к более демократичным формам управления заставляют, вслед за Нуссбаум, задуматься о фоновых условиях для совещательности и напоминают о предостережениях Милля об опасности тирании большинства. Однако против требования о том, что разработчики политики должны в первую очередь задумываться о справедливости, слева выдвигаются возражения, основанные на марксистских выпадах против ревизионизма: истинные реформы при капитализме невозможны, поскольку капитализм бесконечно воспроизводит неравенство. Оба предписания — коммуникативного планирования (эффективность которого можно оценить с помощью сравнения с идеальной речевой ситуацией Хабермаса и через открытость к взаимодействию [4]) и справедливого города [5] (которое оценивается справедливостью достигнутых результатов) — обвиняют в безнадежном утопизме. Идеальная речевая ситуация предполагает существование в мире без системных искажений дискурса и под управлением рационального начала. Если переложить этот принцип на ситуацию коллаборативного планирования, то предполагается, что участники процесса будут заново формулировать свои интересы в соответствии с услышанными чужими точками зрения. И хотя подобная гибкость может иметь место в некоторых ситуациях, там, где в результате от участников потребуются значительные жертвы, это едва ли возможно. В то же время концепция справедливого города призывает к исправлению несправедливостей в мире, где небольшая группа людей держит в руках все инвестиционные ресурсы и постоянно воспроизводит, и усиливает подчинение, сопротивляясь таким образом реформам. Короче говоря, защитники сильной демократии считают партисипативность обязательным условием справедливого результата; структуралисты же считают, что участники демократического обсуждения обречены — они либо остаются в стороне, либо становятся частью системы, — но дают лишь ограниченную надежду на то, что структурная власть может быть преодолена.
И всё же, несмотря на то что утопические цели невозможно достигнуть, они выполняют важные функции в сознании людей (Friedmann 2000; Harvey 2000). В данный момент практически по всему миру в рамках доминирующей идеологии все решения принимает рынок, главным достижением считается рост, а не справедливость, а роль государства ограничена (Klein 2007). Содержание политики может меняться постольку, поскольку справедливость можно сделать одним из критериев оценки этой политики. Если же мы говорим о справедливости не только в отношении результата, но и с учетом участия людей в дискуссиях, то справедливость включает в себя и коммуникативный взгляд. Справедливость требует не только участия — она предполагает, пусть даже в незначительной степени, деонтологическую отсылку к нормам, выходящим за пределы частного; об этом мы поговорим далее.
И для совещательной демократии, и для теории социальной справедливости сложной проблемой является масштаб. С точки зрения демократического участия, любое обсуждение, которое исключает людей, чьи интересы будут затронуты решением, является несправедливым. Однако с практической точки зрения привлечение всех заинтересованных сторон, даже с учетом всех возможностей, которые дают средства удаленной коммуникации и цифровые технологии, может сделать процесс принятия решений чудовищно скучным либо попросту нереализуемым. Вопросы масштаба особенно важны для планирования, поскольку наличие границ юрисдикции обычно ограничивает принятие решений по планированию относительно небольшими территориями. Решение жителей закрытого поселка выступить против строительства рекреационных объектов муниципалитетом, к которому они принадлежат, может быть абсолютно демократичным и справедливым в пределах поселка, но недемократичным и несправедливым в рамках более крупного образования. Аналогичным образом конкурентные торги между городами за промышленные предприятия могут соответствовать демократическим и эгалитарным нормам внутри каждого города, но подрывать их в масштабах страны. И, что самое очевидное, иммиграционные преграды и промышленные субсидии со стороны правительств богатых стран являются ограничительными и несправедливыми по отношению к жителям других, более бедных стран. Однако с точки зрения социальной справедливости, отмена протекционистских пошлин, субсидий и иммиграционных ограничений может привести к обнищанию всех сторон, поскольку беспрепятственное движение труда и капитала ускоряет уже и без того начавшуюся гонку за уступки бизнесу. Что же до разработки конкретных планов и стратегий, то она должна происходить в рамках формальных институтов с очерченными границами в ограниченный период времени.
В целом и коммуникативная модель, и модель справедливого города противостоят неравному распределению власти и ресурсов в современной капиталистической экономике и, следовательно, являются утопическими. Обе они представляют собой попытки переосмыслить дискуссию о планировании территорий таким образом, чтобы плохо представленные группы, особенно меньшинства с низким уровнем дохода, получили больше выгоды от использования земли и рукотворной среды. Обе модели сталкиваются с неразрешимыми вопросами масштаба. В статье утверждается, что модель справедливого города включает в себя коммуникативный подход, поскольку она рассматривает как процессы, так и результаты, но при этом признает потенциал, заложенный в противоречии между участием и справедливостью результата. Несмотря на то, что социальная справедливость предполагает и то, и другое, я утверждаю, что в случае противоречий между двумя этими аспектами справедливые результаты должны получать преимущество перед коммуникативными нормами. В следующем разделе представлены три компонента справедливого города — материальное равенство, культурное разнообразие и демократия, — а также противоречия между ними и внутри них [6]. Затем я использую их для анализа и разработки возможных подходов к планированию территорий в трех городах — Нью-Йорке, Лондоне и Амстердаме.
Современный подход к вопросу о справедливости обычно начинается с аргумента Джона Ролза о распределении ценностей, которое люди выбрали бы в изначальной ситуации, когда «за завесой неведения» они не понимают своих конечных качеств и социального положения. Ролз использует модель рационального выбора и приходит к выводу, что люди выбрали бы систему равных возможностей, которая, согласно его недавней формулировке, включает «систему политических и правовых институтов, корректирующих долгосрочную тенденцию экономических сил таким образом, чтобы предотвратить чрезмерную концентрацию собственности и богатства, особенно ту, что может привести к политическому господству» (Rawls 2001, p. 44). Показателем равенства возможностей является доля первичных благ, которая, по определению Ролза, включает в себя не только богатство, но и самоуважение.
О значении первичных благ и взаимосвязи между равенством возможностей и равенством условий велось бесчисленное множество дискуссий. Если применить концепцию справедливости Ролза к городу, то выходит, что справедливое распределение благ и смягчение неблагоприятных условий должны быть задачами публичной политики. Когда Ролз говорит о том, чтобы «предотвратить чрезмерную концентрацию собственности и богатства», он подразумевает реалистичный утопизм — ожидается не устранение материального неравенства, а скорее его уменьшение. Таким образом, критерий оценки политических мер, по Ролзу, заключается в том, чтобы убедиться, что они приносят наибольшую пользу наименее обеспеченным. Этот принцип, как указывалось ранее, противоречит демократической норме в условиях нелиберального большинства.
Феминистская и мультикультуралистская критика утверждает, что в своем определении первичных благ Ролз недостаточно внимания уделяет «признанию» различий (Young 2000; Benhabib 2002). Не важно, можно ли подвести это понятие под то, что Ролз называет самоуважением (см. Fraser 1997, p. 33, n. 4), но оно безусловно требует особого внимания при разработке модели справедливого города в эпоху политики идентичности, этнических конфликтов и иммиграции. В лексиконе городского планирования термин «разнообразие» (diversity) свидетельствует о признании и является качеством, которое, по мнению таких авторов, как Ричард Сеннетт и Джейн Джейкобс, должно характеризовать городскую жизнь. Виды разнообразия проявляются в смешанном использовании пространств и в смешении групп с различным уровнем дохода, в расовой и этнической интеграции и в доступности общественного пространства (Fainstein 2005b). Нэнси Фрезер указывает на противоречие, существующее между равенством и разнообразием, или, как она выражается, перераспределением и признанием:
Требования признания часто принимают форму привлечения внимания к предполагаемой специфике некоторой группы (а порой и перформативного ее создания), а затем утверждения ее ценности. Таким образом, они, как правило, способствуют групповой дифференциации. Сторонники перераспределения, напротив, часто призывают к отмене экономических механизмов, которые лежат в основе разделения на группы. …Таким образом, они, как правило, способствуют дедифференциации групп. В итоге получается, что политика признания и политика перераспределения часто преследуют противоречащие друг другу цели (Fraser 1997, p. 16).
Разнообразие и обсуждение, как и демократия и справедливые результаты, находятся в противоречии. Если обсуждение лучше всего работает в моральном сообществе в условиях доверия, то неоднородное общество мешает этому (Benhabib 1996). Конечно, есть теоретики, такие как Шанталь Муфф и Ричард Сеннетт, которые считают конфликты полезными, но даже они предполагают, что в основе лежит стремление к мирному разрешению споров. В городах этот вопрос стоит особенно остро в связи с формальными и неформальными границами. Приносит ли столь критикуемое разделение американских мегаполисов на множество отдельных юрисдикций лишь вред или оно также служит для защиты враждующих групп друг от друга? В различных частях мира (Эфиопия/Эритрея, Чехия/Словакия, Сербия/Хорватия, Индия/Пакистан и т. д.) разделение рассматривалось как самоопределение и воспринималось как демократическая мера. Айрис Марион Янг (Young 2000, р. 216), которая в своих работах одобряет политику различий, в то же время выступает против идеала интеграции, поскольку он «ошибочно фокусируется на формировании групп, игнорируя более важные вопросы привилегий и обездоленности». Она выступает за прозрачные границы, доступные общественные пространства и региональное управление, но также призывает к дифференцированной солидарности, которая позволит добровольно объединяться в культурные группы.
Таким образом, три фундаментальных принципа справедливости в городской среде — материальное равенство, разнообразие и демократия — не поддерживают друг друга автоматически, а, напротив, в каждой конкретной ситуации могут вступать в конфликт или требовать компромиссов. Более того, каждая из этих норм содержит противоречивые элементы. Помимо вышеупомянутого избитого вопроса о том, может ли равенство возможностей существовать без предварительного равенства условий, встают вопросы о том, справедливо ли равное отношение к людям с разными способностями, должны ли люди с ограниченными возможностями получать больше, и наоборот, справедливо ли отказывать в вознаграждении тем, чьи усилия или способности делают их в наших глазах более достойными (то, что философы называют критерием «заслуги»). Применительно к городской политике это поднимает вопрос, например, о том, следует ли при распределении государственного жилья отдавать предпочтение бездомным, а не тем, кто стоит в очереди, или же некоммерческие жилищные корпорации должны иметь возможность отбирать жильцов таким образом, чтобы исключить семьи, которые потенциально могут нарушать общественный порядок.
Что же до разнообразия, то возникает вопрос о том, должно ли признание другого распространяться на группы, которые сами являются нетерпимыми или авторитарными. В городах эта проблема стоит наиболее остро, когда одни группы навязывают свои правила или образ жизни другим, разделяющим их пространство, — иудеи, которые не разрешают ездить на машине в субботу, мусульмане, чьи призывы к молитве останавливают движение и слышны всем в окрестностях, анархисты, чьи громкая музыка и активность в ночное время мешают спать соседям [7]. Такая же проблема существует и в отношении включения в демократический процесс тех, кто имеет недемократические убеждения.
Нью-Йорк
Администрация Нью-Йорка недавно опубликовала первый генеральный план со времен пребывания на посту мэра Джона Линдси в 1970-х годах (NYC Office of the Mayor 2007) [8]. Из трех принципов — равенства, разнообразия и участия — план лучше всего справляется с разнообразием, призывая к созданию территорий смешанного использования и смешанного дохода. В плане учтено усиление иммиграции и джентрификации, которые за последние несколько десятилетий привели к смешению районов по уровню доходов и этнической принадлежности. Применение плана, который предназначает районы с низким уровнем дохода под многоэтажную застройку, приведет к дальнейшей джентрификации, а вслед за ней — к нестабильной ситуации в некоторых районах города. В то же время продолжающийся контроль за уровнем арендной платы и наличие социального жилья означают, что в большинстве районов, где проживают люди с низким уровнем дохода, сохранится хотя бы часть населения (Freeman and Branconi 2004). В период между двумя последними переписями населения сегрегация между темнокожим и белым населением в городе уменьшилась незначительно, и, вероятно, новый план повлияет в первую очередь на ранее однородные по составу районы, в которых проживали преимущественно темнокожие жители, такие как Гарлем, — их население, предположительно, станет более этнически разнообразным. Хотя город финансово поощряет строительство жилья для людей с разным доходом и строит доступное жилье за счет собственного бюджета, в действительности не существует никаких требований, гарантирующих смешанное расселение. Тем не менее продолжающийся приток иммигрантов означает, что бо́льшая часть города станет еще более этнически разнообразной.
Что касается равенства, план предполагает развитие во всех пяти боро города, поощряет создание доступного жилья и призывает к созданию дополнительных парков и доступа к прибрежной зоне в бедных районах. И всё же, несмотря на то что отдельные его части свидетельствуют о внимании к проблемам малообеспеченных слоев населения, основные проекты [9], включенные в план, используют огромные суммы государственных денег и налоговые льготы для реализации инициатив, которые предполагают массовое переселение, вызывают сопротивление местных жителей и угрожают обострить контраст между обеспеченными и необеспеченными жителями. План касается только землепользования и застройки; он не связывает эти инициативы с образованием, профессиональным обучением и трудоустройством, а также соцобеспечением (Marcuse 2008). Общий контекст, в котором был разработан план, таков: десятки тысяч жилых единиц изымаются из фонда доступного жилья [10], средний класс сокращается, неравенство растет, в то время как управляющие хедж-фондов и инвестиционные банкиры стремительно богатеют [11].
С точки зрения участия граждан план крайне неравномерен, а его основные проекты скрыты от общественного контроля. Устав города Нью-Йорка обязывает общественные советы давать рекомендации по проектам перепланировки, которые осуществляются городом. Правительство обошло требование об участии местного населения, передав крупные проекты в руки Корпорации развития штата Нью-Йорк «Эмпайр Стейт», которая не связана этим условием и имеет право отменять городское зонирование и осуществлять отчуждение собственности. Таким образом, если при строительстве небольшого парка могут проводиться бесконечные встречи и общественные слушания, то при строительстве стадиона или мегапроекта в центре Бруклина слушания будут лишь формальными. Но даже если общественные консультации имеют место, они не обязательно защищают тех, кого хотят выселить. Так, когда обсуждалось превращение рынка Терминал (Bronx Terminal Market) в Бронксе из скопления оптовых этнических продовольственных магазинов, принадлежавших местным жителям, в торговый центр, принадлежащий крупнейшему в городе застройщику со спорной репутацией и наполненный сетевыми магазинами, общественный совет одобрил это действие (Fainstein 2007), что указывает на то, что обсуждение не обязательно способствует равенству [12].
Лондон
В 2004 году офис мэра опубликовал Генплан Лондона (Mayor of London 2004), который впоследствии был одобрен парламентом и, в отличие от плана Нью-Йорка, имеет обязательную силу. Он не только регулирует рост объемов строительства жилья и предполагает возведение новых построек для обеспечения прогнозируемого увеличения численности населения, но также касается доступного жилья и продвижения политики в области образования, здравоохранения, безопасности, развития новых навыков и социального обеспечения, а также борьбы с дискриминацией. Таким образом, по крайней мере по замыслу он направлен на решение как социальных, так и материальных проблем.
Основное внимание в плане уделено развитию территорий. Хотя в плане есть разделы, касающиеся всех районов города, основной инициативой является редевелопмент района Thames Gateway («Ворота Темзы») — территории, охватывающей беднейшие районы Лондона, простирающейся на восток до границы Кента и включающей разнообразные жилые, коммерческие и промышленные объекты, а также заброшенные промзоны и поймы рек. Этот акцент может быть истолкован двояко: как попытка улучшить наиболее неблагополучную часть города, обеспечив работой и жильем нынешнее население, а также предусмотрев возможность его дальнейшего притока; или как средство отвлечения внимания застройщиков от обеспеченных районов, окружающих центр Лондона, жители которых враждебно относятся к более высокой плотности застройки и оказывают сопротивление (Edwards 2008).
В целом, план гораздо лучше обеспечивает равенство, чем нью-йоркский, как и подобает продукту лейбористского правительства. Согласно разделу 106 Закона о городском и сельском планировании Великобритании, местные власти договариваются с застройщиками о «обязательствах застройщика» (planning gain, LTGDC 2006). Если администрация Тэтчер выступала против того, чтобы требовать от застройщиков отчислений на местные нужды в обмен на разрешение строительства, за исключением смягчения прямых последствий застройки, то сменившее ее лейбористское правительство активно поощряло использование принципа обязательств, чтобы заставить застройщиков развивать инфраструктуру и социальные программы, а также доступное жилье. Главная цель правительства заключалась в том, чтобы все новые проекты в Лондоне, включающие более 15 единиц жилья, обеспечивали 50% доступного жилья (50% рыночного, 35% социального арендного и 15% промежуточного). Частично это достигалось путем перекрестного субсидирования за счет рыночных единиц, но, кроме того, значительные суммы предоставлялись финансируемой государством Корпорацией жилищного строительства для поддержки строительства жилищными кооперативами.
По критерию равенства лондонское территориальное планирование значительно превосходит нью-йоркское. Столкнувшись с теми же, что и Нью-Йорк, проблемами джентрификации, бедности и безработицы среди уязвимых групп населения и стремительного роста цен на жилье, Лондон делает гораздо больше для улучшения жилищных условий [13].Более того, несмотря на то что лондонские власти тоже поощряют экономическое развитие, основанное на расширении развитых секторов услуг, они делают это не путем предоставления крупных государственных субсидий застройщикам и фирмам. Тем не менее их политика оказывает не только благотворное влияние бенефициаров государственных инвестиций. Основным инструментом стимуляции бизнеса является создание транспортной инфраструктуры, что имеет положительный экономический и экологический эффект. Однако, хотя люди с низким уровнем дохода и пользуются преимуществами доступного транспорта, которые порождают инвестиции, им приходится платить за них значительные суммы. Лондонский транспорт живет в значительной степени за счет платы за проезд, в результате чего в пределах Большого Лондона он стоит очень дорого.
Население Лондона, как и Нью-Йорка, очень разнообразно, тут живут иммигранты со всего мира. Здесь нет такого разделения на темнокожих и белых, как в Нью-Йорке, но в ряде районов города компактно проживают выходцы из Южной Азии. План жилищного строительства в Лондоне, требующий, чтобы все новые проекты включали доступное жилье, способствует смешению разных по доходу групп населения и, учитывая вероятность того, что квартиры с низким доходом будут заняты семьями иммигрантов, также и этническому разнообразию. Однако план, вероятно, не сможет остановить джентрификацию в таких районах, как Ислингтон, и не окажет преобразующего воздействия на существующие зажиточные районы как в центре Лондона, так и в пригородах.
Мэрия утверждает, что при разработке плана было проведено множество консультаций, и ожидает, что его реализация будет осуществляться на основе партнерства местных властей, частного бизнеса и общественных организаций [14]. Уже много лет правительство как на национальном, так и на местном уровне подчеркивает важность подобного партнерства, которое практикуется по всему Лондону и, несомненно, играет важную роль в строительстве. Однако оно в значительной степени зависит от частных инвестиций; следовательно, застройщики и коммерческие фирмы могут легко переиграть граждан, просто отказавшись вкладывать деньги. С другой стороны, частный сектор считает само собой разумеющимся, что для получения разрешения на строительство ему придется отчислять определенные суммы на местные нужды, и тратит много времени и энергии на то, чтобы заманить местных жителей обещаниями о зонах отдыха, учебных заведениях и рабочих местах. Местные жители могут не добиться своего, но они не исключены из процесса планирования, как это часто случается в Нью-Йорке.
Амстердам
Из трех городов Амстердам лучше всего продвигает равенство, разнообразие и включение местных сообществ (Fainstein 2000b; Gilderbloom et al. 2009). В период с 1945 по 1985 год около 90 процентов всего нового жилья в городе составляло социальное арендное жилье (Van de Ven 2004). Однако сейчас многие опасаются, что стремление к справедливости ослабевает под натиском глобализации и антииммиграционных настроений (Dias and Beaumont 2007; Uitermark, Rossi, and van Houtum 2005). Тем не менее, несмотря на то что уменьшение государственной поддержки социального строительства является отходом от эгалитаризма, снижение доли социального жилья с 90 до 50 процентов по-прежнему обеспечивает Амстердаму лидирующие позиции по сравнению с Нью-Йорком и Лондоном в том, что касается поддержки равенства [15].
Правительство Амстердама решительно выступает за разнообразие, то есть стремится к тому, чтобы население в каждом районе было смешанным по уровню доходов и этнической принадлежности. Однако, как отмечает Уитермарк (Uitermark 2003), когда разнообразие становится целью государственной политики, это может подавлять потенциал мобилизации и облегчать социальный контроль. Более того, и я писала об этом выше в связи с аргументом Янг в защиту однородности населения района: внесение разнообразия может привести к разрушению социальных связей и вызвать противодействие со стороны тех, кому оно предположительно идет на пользу.
С другой стороны, реконструкция района Бийльмермеер (Bijlmermeer), огромного комплекса социального жилья на южной окраине города, отражает попытку оставить сообщество нетронутым, а также иллюстрирует, как различные формы разнообразия могут противоречить друг другу. Проект, разработанный в соответствии с модернистскими принципами в 1960-х и 1970-х годах, состоял из очень больших зданий, окруженных зелеными насаждениями. Несмотря на высокое качество квартир, масштабы строений сделали их непривлекательными для коренного голландского рабочего класса, для которого изначально предназначалась застройка. Во времена провозглашения независимости Суринама в районе оказалось много свободного жилья, и правительство разместило в нем большое количество суринамских беженцев. В комплексе также проживает много африканцев и антильцев. Хотя Бийльмермеер так и не стал однородно темнокожим, как типичное американское гетто, он тем не менее воспринимался как нежелательный район. В последнее десятилетие власти Амстердама решили эту проблему, снеся многие из первоначальных зданий, изменив другие и построив новые малоэтажные дома для прямой продажи (Kwekkeboom 2002). Принципами реновации стали мультикультурализм и участие местного населения в планировании, а насильственного переселения удалось избежать. Некоторые критикуют этот сдвиг за предательство социалистического духа проекта и за то, что он привел к джентрификации. Однако многие нынешние жители новых, более дорогих квартир переехали из первоначальных зданий, они рады, что смогли остаться в этом районе и жить в мультикультурной среде (Baart 2003). Таким образом, в результате реконструкции район сохранил этническое разнообразие и стал более смешанным по уровню доходов, предоставив подходящее жилье тем обитателям, у которых есть социальный лифт.
Опираясь на этот разнообразный опыт, можем ли мы сформулировать нормы, которые могли бы получить широкое применение? Или же каждая ситуация требует по-своему интерпретировать общие принципы равенства, разнообразия и участия? Мой подход совпадает с тем, что пишет Райнер Форст (2002, с. 238) в книге «Контексты справедливости»:
Принцип общего обоснования выходит за рамки контекста не в том смысле, что он нарушает контексты индивидуального и коллективного самоопределения, а в той мере, в какой он определяет минимальные стандарты, в рамках которых самоопределение «повторяется».
Утверждение Форста перекликается с утверждением Нуссбаум (2000, с. 6) о том, что существует пороговый уровень возможностей (т.е. потенциал «жить как достойное свободное человеческое существо, которое формирует свою собственную жизнь» [с. 72]), ниже которого справедливость приносится в жертву, и что государство обязано обеспечить социальную основу для ее наличия, но не для ее фактической реализации. Однако едва ли возможно, чтобы эти два философа решились предписывать частные меры государственной политики как общеприменимые [16].
Таким образом, мой список критериев, вероятно, слишком специфичен, чтобы быть приемлемым для строгих деонтологических философов. Тем не менее я утверждаю, что он предлагает набор ожиданий, которые должны лежать в основе справедливого городского планирования. Содержание этого списка относится только к планированию на местном уровне; компоненты справедливой национальной городской политики более сложны и не будут здесь обсуждаться [17].
Список таков.
В целях обеспечения равенства
Все новые жилищные проекты должны предусматривать квартиры для семей с доходом ниже среднего как на искомой территории, так и в других местах, с целью обеспечения достойных жилищных условий и среды для каждого. (Одним из самых сложных вопросов в отношении жилья, однако, является вопрос о том, должен ли отбор арендаторов как-то ограничивать доступ к людям, которые могут быть хорошими соседями. Это одна из тех областей, где критерии равенства и демократии противоречат друг другу, и здесь не может применяться общее правило.)
Ни одно домохозяйство или предприятие не должно быть принудительно переселено с целью улучшения экономического развития или достижения общественного равновесия.
Программы экономического развития должны отдавать приоритет интересам работников и владельцев малого бизнеса. Все новые коммерческие проекты должны предусматривать места для общественного пользования и, по мере возможности, способствовать жизнедеятельности независимых и кооперативных предприятий.
Мегапроекты должны проходить особенно строгую проверку, обеспечивать прямые выгоды для людей с низким уровнем дохода в виде предоставления рабочих мест, строительства общественных объектов и прожиточного минимума, а в случае государственного субсидирования должны предусматривать участие общественности в получении прибыли.
Стоимость проезда в транспорте должна быть очень низкой.
Планировщики должны играть активную роль в совещательных процессах, настаивая на эгалитарных решениях и блокируя те, которые приносят непропорциональную выгоду и без того обеспеченным людям.
В целях обеспечения культурного, гендерного и иных видов разнообразия
Зонирование не должно использоваться для достижения дискриминационных целей.
Границы между районами должны быть проницаемыми.
Просторные общественные пространства должны быть доступны всем и разнообразны по структуре, но при этом спроектированы таким образом, чтобы группам населения с противоположным образом жизни не приходилось существовать в одном и том же пространстве.
В той мере, в какой это целесообразно и желательно для заинтересованных групп населения, назначение объектов должно быть смешанным.
В целях обеспечения демократического устройства территории
Если территория уже застроена, при разработке планов необходимо проводить консультации с населением, которого они коснутся. Однако существующее население не должно единолично определять будущее района. Необходимо учитывать и общегородские соображения.
При планировании пока еще не обжитых или малонаселенных территорий необходимо проводить широкие консультации, включающие представителей групп населения, проживающих в настоящее время за пределами затрагиваемых районов.
Соблюдение этих рекомендаций не требует, чтобы люди, которые не могут ужиться вместе, жили по соседству друг с другом. Действительно, люди имеют право защищать себя от тех, кто не уважает их образ жизни. Важно, чтобы люди не были дифференцированы и исключены по не зависящим от них признакам, таким как пол или этническая принадлежность. Однако же требовать от людей терпимого отношения к беспорядку или антисоциальному поведению во имя социальной справедливости тоже не следует.
В ответ на мою лекцию о справедливом городе Джеймс Трогмортон (из частной переписки, 28 января 2006 года) написал:
Мой опыт работы в качестве выборного должностного лица заставляет меня думать, что планировщики любого конкретного города не могут (и не должны) просто заявить во всеуслышание, что их цель — создать справедливый город. В контексте представительской демократии они должны быть уполномочены представлять, формулировать, преследовать и реализовывать видение справедливого города. Это означает, что мобилизованный электорат должен добиваться перемен.
С точки зрения практической политики Трогмортон полностью прав: без мобилизованного электората и поддерживающих его чиновников ни одно предписание справедливости не будет реализовано. Но независимо от разрешения это цель, на которой следует постоянно настаивать и которую нужно учитывать при оценке решений по планированию. Ведь очень легко следовать примеру застройщиков и политиков, которые ставят во главу угла экономическую конкурентоспособность и практически не уделяют внимания вопросам справедливости.
Baart, Theo. Territorium. Rotterdam: NAi, 2003.
Benhabib, Seyla. The Claims of Culture. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2002.
Campbell, Heather. Just Planning: The Art of Situated Ethical Judgment // Journal of Planning Education and Research. 2006. Vol. 26. P. 92–106,.
Democracy and Difference // ed. by S. Benhabib. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1996.
Dias, Candice; Beaumont, Justin. Beyond the egalitarian city // Paper presented at the meeting of RC21 (Committee on Urban and Regional Research) of the ISA, Vancouver, Canada. 2007, August.
Edwards, Michael. Structures for development in Thames Gateway: getting them right // London’s Turning: The Prospect of Thames Gateway / ed. by Ph. Cohen and M. Rustin. Aldershot, Hampshire, UK: Ashgate, 2008.
Fainstein, Susan S. Cities and diversity: Should we want it? Can we plan for it? // Urban Affairs Review. 2005b. Vol. 41, no. 1 (September). P. 3–19.
Fainstein, Susan S. Global transformations and the malling the South Bronx // The Suburbanization of New York / ed. by J. Hammett and K. Hammett. Princeton, NJ: Princeton Architectural Press, 2008. P. 157–165.
Fainstein, Susan S. New Directions in Planning Theory // Urban Affairs Review. 2000a. Vol. 35, no. 4 (March). P. 451–478.
Fainstein, Susan S. Planning Theory and the City // Journal of Planning Education and Research. 2005a. Vol. 25. P. 1–10.
Fainstein, Susan S. The egalitarian city: images of Amsterdam // Understanding Amsterdam / ed. by L. Deben, W. Heinemeijer, and D. van der Vaart. 2nd edn. Amsterdam: Het Spinhuis, 2000b. P. 93–116. Fainstein, Susan S. The Return of Urban Renewal: Dan Doctoroff’s Great Plans for New York City // Harvard Design Magazine. 2005c. No. 22 (Spring/Summer). P. 1–5.
Fischer, Frank. Politics, Values, and Public Policy: The Problem of Methodology. Boulder, CO: Westview, 1980.
Forester, John. The Deliberative Practitioner. Cambridge, MA: MIT Press, 1999.
Forst, Rainer. Contexts of Justice. Berkeley, CA: University of California Press, 2002.
Fraser, Nancy. Justice Interruptus. New York: Routledge, 1997.
Freeman, Lance; Braconi, Frank. Gentrification and displacement: New York City in the 1990s // Journal of the American Planning Association. 2004. Vol. 70, no. 1 (Winter). P. 39–52.
Friedmann, John. The good city: in defense of utopian thinking // International Journal of Urban and Regional Research. 2000. Vol. 24, no. 2. P. 460–472.
Gilderbloom, John; Hanka, Matt; Lasley, Carrie Beth. Amsterdam: Planning and Policy for the Ideal City? // Local Environment: Journal of Justice and Sustainability. 2009. Vol. 14, no. 6. P. 473–493.
Harvey, David. Social justice, postmodernism, and the city // Readings in Urban Theory / ed. by S. S. Fainstein and S. Campbell. 2nd edn. Oxford: Blackwell, 2002. P. 386–402.
Harvey, David. Spaces of Hope. Berkeley, CA: University of California Press, 2000.
Healey, Patsy. Collaborative Planning. Houndmills, Basingstoke, Hampshire, UK: Macmillan, 1997.
Hoch, Charles. Pragmatic Communicative Action Theory // Journal of Planning Education and Research. 2007. Vol. 26. P. 272–283.
Innes, Judith. Planning theory’s emerging paradigm: communicative action and interactive practice // Journal of Planning Education and Research. 1995. Vol. 14, no. 3 (Spring). P. 183–189.
Klein, Naomi. Shock Doctrine. New York: Henry Holt, 2007.
Klosterman, Richard. Arguments for and against planning // Readings in Planning Theory / ed. by S. Campbell and S. S. Fainstein. 2nd ed. Oxford: Blackwell, 2003. P. 86–101.
Kwekkeboom, Willem. Rebuilding the Bijlmermeer, 1992–2002 // Dick Bruijne et al. Amsterdam Southeast: Centre Area Southeast and urban renewal in the Bijlmermeer 1992–2012. Bussum, the Netherlands: Thoth, 2002. P. 73–113.
London Thames Gateway Development Corporation (LTGDC). Planning obligations community benefit strategy. Final Report, December. 2006. URL: http://www.ltgdc.org.uk/planning/consultation/final.pdf.
Lucy, William H. APA’s ethical principles include simplistic planning theories // Readings in Planning Theory / ed. by S. Campbell and S. S. Fainstein. 2nd ed. Oxford: Blackwell, 2003. P. 413–417.
Marcuse, Peter. PlaNYC is not a «Plan» and it is not for «NYC» // Sustainability Watch Working Papers # 7. 2008. September. URL: http://www.gothamgazette.com/sustainability/.
Markusen, Ann R.; Fainstein, Susan S. Urban policy: bridging the social and economic development gap // University of North Carolina Law Review. 1993. Vol. 71 (June). P. 1463–1486.
Mayor of London. The London Plan. Spatial Development Strategy for London. London: Greater London Authority […], 2004.
New York City (NYC) Office of the Mayor. PlaNYC: A Greener, Greater New York […]. 2007.
New York City (NYC) Office of the Public Advocate. Twelve for 2030: Responses to plaNYC
[…]. 2007.
New York State (NYS) Metropolitan Transit Authority (MTA) // Info.com. 2008. URL:
http://www.mta.info/metrocard/mcgtreng.htm#top.
Nussbaum, Martha. Women and Human Development: The Capabilities Approach. Cambridge: Cambridge University Press, 2000.
Rawls, John. A Theory of Justice. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1971.
Rawls, John. Justice as Fairness: A Restatement / ed. by E. Kelly. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001.
Roberts, Sam. Census figures show scant improvement in city poverty rate // New York Times. 2006. August 30.
Searching for the Just City / ed. by P. Marcuse et al. New York: Routledge, 2009.
Uitermark, Justus. “Social mixing” and the management of disadvantaged neighbourhoods: the Dutch policy of urban restructuring revisited // Urban Studies. 2003. Vol. 40, no. 3. P. 531–549.
Uitermark, Justus; Rossi, Ugo; van Houtum H. Reinventing multiculturalism: urban citizenship and the negotiation of ethnic diversity in Amsterdam // International Journal of Urban and Regional Research. 2005. Vol. 29, no. 3. P. 622–640.
Utilitarianism, Liberty, and Representative Government / ed. by J. S. Mill. New York:
E.P. Dutton, 1951. Русский перевод: Милль Дж. С. О Свободе // Антология мировой либеральной мысли (I половины ХХ века) / пер. с англ. А.Н. Неведомского. М.: Прогресс-Традиция, 2000. С. 288–392.
Van de Ven, Jacques. It’s all in the mix: urban dynamics in a frozen built environment // Cultural Heritage and the Future of the Historic Inner City of Amsterdam / ed. by L. Deben, W. Salet, M.-Th. van Thoor. Amsterdam: Aksant, 2004. P. 176–184.
Wolff, Robert Paul; Moore, Barrington, Jr.; Marcuse, Herbert. A Critique of Pure Tolerance. Boston, MA: Beacon Press, 1969.
Wolf-Powers, Laura. Up-zoning New York City’s mixed-use neighborhoods: Property-led economic development and the anatomy of a planning dilemma // Journal of Planning Education and Research. 2005. Vol. 24. P. 379–393.
Yiftachel, Oren. Planning Theory at the Crossroads // Journal of Planning Education and Research. 1999. Vol. 18, no. 3. P. 67–69.
Young, Iris Marion. Inclusion and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 2000.
Young, Iris Marion. Justice and the Politics of Difference. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1990.
1. См. Фишера (Fischer, 1980) и его аргументацию относительно различных уровней нормативных суждений в анализе политики.
2. Янг (Young, 2000) поддерживает совещательную демократию как подходящую процедурную норму, утверждая, что она будет способствовать справедливости. Однако она не считает консенсус вероятным или желаемым результатом обсуждения, а рассматривает конфликт как плодотворный и неизбежный.
3. Вольф, Мур и Маркузе (Wolff, Moore, and Marcuse, 1969) утверждают, что вследствие капиталистической гегемонии толерантность, т.е. разрешение свободной игры идей, может быть репрессивной.
4. Существует целый ряд мнений относительно того, должна ли рациональность, в строгом смысле слова, управлять дискурсом.
5. См. Marcuse et al. (2009).
6. Можно проанализировать и другие атрибуты, особенно экологическую устойчивость и справедливость, уровни и характер социального контроля, определение публичной сферы.
7. См. описание у Дэвида Харви (2002) столкновения различных образов жизни в парке Томпкинс-сквер в Нью-Йорке и в его окрестностях.
8. План представляет собой стратегию мэра в отношении города, но обязательной юридической силы не имеет.
9. К ним относятся новые бейсбольные стадионы в Бронксе и Квинсе, многоэтажное жилье на набережных Бруклина и Квинса, торговый центр в Бронксе, который вытесняет этнический оптовый продовольственный рынок, новый кампус Колумбийского университета в Гарлеме и обширная реконструкция западной части Манхэттена, включающая многоэтажные квартиры, расширение метрополитена и создание нового бульвара (см. Fainstein 2005c, Wolf-Powers 2005).
10. 30-летний (или меньший) срок службы характеризует большую часть жилищного фонда, построенного в Нью-Йорке в рамках различных программ субсидирования. По оценкам, в период с 2002 по 2005 год город потерял 260 000 единиц доступного жилья (NYC Office of the Public Advocate 2007). Причиной этого стал возврат к рыночным ставкам жилья, построенного по программе Митчелл-Лама, которая была основным поставщиком жилья для жителей с умеренным доходом в послевоенные годы, а также истечение сроков, установленных для различных жилищных проектов, финансировавшихся федеральными властями, и исключение частного жилья из системы стабилизации арендной платы. Тридцать лет кажутся большим сроком, когда жилье строится, но нет оснований полагать, что по истечении этого времени потребность в нем уменьшится.
11. В 2006 году доля населения, живущего за чертой бедности, превысила одну пятую часть от общего числа жителей, и эта цифра не менялась в течение пяти лет (Roberts 2006).
12. Совет обосновал свое решение тем, что оно способствует экономическому росту и удобству розничной торговли.
13. Ключевым фактором является то что у него есть доступ к средствам на жилищное строительство, выделяемым на национальном уровне. На момент написания данной статьи, с новым консервативным мэром Лондона и снижением поддержки лейбористов по всей стране, неясно, сохранится ли это обязательство.
14. План мэра служит руководством для местных властей (т.е. лондонских округов), которые разрабатывают свои собственные планы с учетом местной специфики и должны обеспечить соответствие локальных планов руководящим принципам.
15. Хотя это и является очевидной целью для Лондона, она затрагивает только новое строительство, ограничена крупными проектами и редко достигается в действительности.
16. Нуссбаум (2000, p. 78) в своем списке возможностей, которые связаны с государственной политикой, указывает определенные требования, включая адекватное жилье, адекватное образование и защиту от дискриминации.
17. Маркусен и Файнштейн (1993) разрабатывают элементы национальной городской политики для США.
Источник: justice spatiale | spatial justice №0109.2009